司法建议工作是人民法院审判职能不可或缺的重要组成部分，是人民法院服务大局、能动司法的重要方式。人民法院针对审判工作中发现的问题和漏洞，向党委、政府等有关部门提出健全规章制度、完善管理工作的建议和方法，能更好地发挥人民法院在社会矛盾化解和社会管理创新中的重要作用。如何赋予司法建议新的内涵，充分发挥审判职能，深入推进三项重点工作，是人民法院当前必须深入研究的重大课题。广东省高级人民法院深入调查了广东司法建议工作中存在的问题和原因，就如何强化人民法院审判职能，加强司法建议工作提出了若干意见和建议。
一、司法建议工作基本情况
从珠三角、东西两翼和山区等不同地区的14个代表性地市法院三年来开展司法建议工作的情况看，广东法院司法建议工作呈现以下特点：
一是司法建议数量逐年增加。三年来14个代表性地方法院共发出司法建议327件，2008年89件，2009年107件，2010年131件，年均增长21.35%，总体趋势平稳上升。(见图一)
二是司法建议工作开展不平衡。14个地市法院中，司法建议数量前三位的广州、河源、深圳法院分别作出82件、73件、55件，占总数的64%，后三位法院分别作出6件、4件、1件，仅占总数的3.3%。河源法院收案数较少，司法建议数却居第二位，数量突出。
三是司法建议涉及刑事领域最多，民事行政领域较少。三年来14个地市法院因刑事案件提出司法建议131件，主要关于未成年人犯罪、职务犯罪和侵占财产类犯罪。因民事案件提出73件，主要涉及人身损害赔偿、物业管理、借款合同、劳动争议等案件。因行政案件提出71件，主要涉及行政处罚、拆迁、履责等案件。因执行案件提出49件，主要涉及合同类案件的执行问题。(见图二)
四是司法建议内容广泛，建议对象以行政机关为主。针对个案提出的具体司法建议占83%，针对普遍性问题提出的专题性或综合性司法建议仅占17%，其中主要是关于加强管理、填补漏洞、纠正不合理行政行为以及做好矛盾化解或善后处理等工作的建议，针对不协助法院调查执行或不履行生效裁判的建议较少。从对象上看，主要是对行政机关提出建议，集中在公安、工商、社保、房管、司法局等部门。
五是司法建议反馈和采纳情况差异较大，但总体比例不高。相当一部分司法建议发出后杳无音信，各地司法建议反馈采纳情况差异较大，如东莞法院作出的司法建议反馈率和采纳率分别为90%和70%，珠海法院作出的司法建议反馈率和采纳率仅为40%。
广东法院通过开展司法建议工作，在彻底化解矛盾纠纷、促进社会和谐、推动地方立法、推动依法行政和规范行业秩序等方面发挥了重要作用。广东法院通过审理典型案件，分析同类矛盾的共性，在源头治理方面发挥了积极作用。如广州中院在保险合同纠纷中发现格式合同中的免责条款存在问题，向保监会提出司法建议，促使保险公司进行整改，大幅度减少了同类纠纷。审判工作中发现部分法律法规不完善、不合理，法院通过提出司法建议，推动完善地方立法。对行政诉讼中发现的不当具体行政行为提出司法建议，促进行政机关依法行政、规范执法。部分司法建议针对单位内部管理漏洞提出，促进其完善管理机制，如东莞法院建议司法局对违法违规律师暂停执业，为司法局加强对律师的监管起到了推动作用。
二、司法建议工作存在的问题及原因分析
一是司法建议工作尚未得到足够重视，未能充分发挥人民法院在社会管理创新中的作用。目前广东法院司法建议工作与全省社会经济发展状况和社会管理创新的现实需要不相适应，司法建议总量偏少，部分法院的司法建议工作可有可无，法院通过司法建议途径参与社会管理的职能作用尚未充分发挥。
二是司法建议质量不高，针对性不强。主要表现为：建议对象单一，多数局限于具体行政行为，向党委、人大以及学校、银行等企事业单位提出建议很少；建议针对性不强，对社会热点问题、亟须解决的问题、重大民生问题关注不够；建议内容空泛，有的仅提出问题，缺乏可操作性，受建议单位无所适从。
三是司法建议管理缺乏规范。主要表现是：提出建议的主体不明，哪类建议应由哪级法院提出没有规范，实践中存在基层法院越级向上级行政机关提出司法建议的情况；司法建议审批、送达、统计程序不规范，有的建议以法院内设机构名义发出，不符合对外行文规定；司法建议行文不规范，部分法院仅采取口头建议形式，书面建议没有统一样式，文号随意。
四是缺少跟踪督促，受建议单位重视不够，司法建议难以落到实处。法院内部没有建立有效的督促落实措施，缺少跟踪回访，司法建议反馈率偏低。受建议单位怠于采纳，取得实效的不多。
分析以上问题，课题组认为当前制约广东法院司法建议工作的主要原因在于：
一是对司法建议工作定位不当，认识不到位。一些法院片面地认为行使审判权是法院唯一的任务，过于强调司法的被动性，或者认为司法建议会挤占审判工作。该观念导致部分法院未将司法建议作为法院本职工作对待，未能将其作为法院参与社会管理创新的重要途径，导致缺乏工作主动性。
二是司法建议脱离现实需求，对普遍性、代表性的社会问题关注不够。一些法院未确立通过司法建议工作切实推进社会管理创新的目标，未形成充分调研、深入分析的工作方法，不少建议是个别法官根据个案情况，未经充分调研论证提出的，浮于表面，难以提出有针对性和可操作性的建议，影响了司法建议的质效。
三是司法建议工作缺乏制度保障，未建立长效机制。司法建议缺乏法律约束力，被建议单位往往认为没有回应法院的法定义务，不少单位甚至将司法建议书作为一般投诉信件处理。从法院自身看，没有对司法建议的适用范围、基本内容、审批程序、行文格式、内部考核方式等作出必要规定，各地法院甚至同一法院不同机构之间各行其是、管理混乱。
四是开展司法建议的工作方法单一，缺乏沟通联络机制。一些法院缺少与被建议单位及社会各界的沟通，缺少跟踪落实，导致司法建议难以落实。
三、加强和改进人民法院司法建议工作的意见和建议
（一）以科学发展和能动司法的理念，正确认识司法建议在审判工作中的职能定位。
根据人民法院组织法的规定，人民法院不应只是就案办案，还必须为大局服务、为人民司法，充分发挥审判职能。随着我国经济社会发展，特别是中央提出深入推进三项重点工作的要求，人民法院在依法搞好审判的同时，应当通过司法建议等多种途径更充分地发挥审判职能。从三项重点工作的要求看，司法建议发挥着重要的纽带作用，不但有利于促进社会管理创新，而且有利于改善司法环境，有利于确保公正廉洁司法和在审判中更好地化解社会矛盾。要从思想上真正明确司法建议工作是人民法院审判职能中一项不可或缺且日益重要的组成部分，要真正将司法建议工作作为分内职责抓好。要把握好司法建议工作的尺度，积极主动，合理适度，依法依职而为。一方面要避免忽视司法建议的倾向，另一方面也要避免铺天盖地，滥发司法建议。司法建议工作要紧扣审判职能，顺势而为，促进司法建议工作与审判工作良性互动，既提高审判效能，又提升审判的社会效果。
（二）正确把握司法建议的内容和对象，提高司法建议的针对性和实效性。
要立足审判实践，基于案件反映出来的社会问题摆情况、析原因、提建议。特别是对某些共性问题，要有针对性地向有关单位提建议，不能脱离案件空泛而谈。要从实际出发运用好两类司法建议。一是就个案提出建议，从微观角度提出堵塞漏洞、改进方法、杜绝类似问题再次发生的建议；二是基于对个案积累分析提出的专题性或综合性司法建议。两者不可偏废，重在实效。鉴于当前社会矛盾呈多元化、复杂化态势，要更多地关注具有普遍性、全局性的问题，从更高层面提出具有综合性、前瞻性、可操作性的司法建议，为相关部门决策提供参考。要紧扣社会热点问题，提升司法建议质量。既紧扣党委、政府中心工作，又关注人民群众切身利益。当前尤其要认真研究加快经济发展方式转变对审判工作的新要求，重点关注与此相关的矛盾，积极为特殊人群的帮教管理和社会治安综合治理，预防和减少犯罪提出司法建议；为防范逃废银行债务，维护金融安全，规范房地产交易秩序、保护知识产权以及提高社会诚信提出司法建议；在住房、教育、房地产征收拆迁、劳动保障等民生领域加大司法建议力度，促进社会和谐稳定。要根据不同情况，找准司法建议的对象。司法建议应当是更高层次的司法行为，要从单纯发现问题和矫正个案问题，向促进社会管理创新转变。
（三）加强统筹协调，抓好跟进落实。
司法建议的目的不只是指出问题，更重要是解决问题，因此，司法建议的内容不但要合法，而且要合情合理、切合被建议对象的实际情况、具有可操作性。提出司法建议，除应加强调查研究外，还应扩充司法建议的参与主体，探索与人大代表、政协委员以及人民陪审员、专业人士相结合的方式，借助其知识优势，更有效地解决问题。司法建议发出后，要保持与受建议单位以及相关部门、行业协会的沟通，跟踪采纳落实情况。对重要的、社会影响大的司法建议，可同时报送党委、政府和同级人大，并建议人大进行专题审议。
（四）开展司法建议必须规范运作，有序进行。
必须规范司法建议文书。就个案提出的司法建议，可按最高人民法院发布的《××人民法院司法建议书》行文；就专题提出的司法建议，行文内容应全面分析存在的问题、后果、原因，尤其是关键症结、改进方向及具体的建议；也可就一个时期法院审判工作或某类审判工作编写白皮书，并适时挖掘其中的突出问题提出专题性建议。
必须规范司法建议的提出程序和形式。司法建议应由业务庭或其他职能部门研究后提出，报主管院领导审定后加盖院印发出。要建立司法建议备案存档制度，在全省法院建立司法建议数据定期上报及分析制度，将其纳入规范化、制度化轨道。对口头方式开展的司法建议，应有文字记录，便于后续查阅、反馈。
必须加强对全省法院司法建议工作的层级管理和协调指导。各级法院的司法建议原则上应向同级或下级党政机关或企事业单位发出，对确需向上级党政机关提出司法建议的，应报请上级法院以上级法院名义提出。各级法院提出涉及重大社会管理、重大民生问题的司法建议应上报上级法院。省高院负责对全省司法建议工作进行协调、指导和监督。
（五）建立长效机制，推动司法建议工作能动、有序、高效运转。
要建立和完善司法建议工作管理机制。司法建议作为一项综合性工作，需要指定专门部门牵头负责，建议研究室、审管办专人负责此项工作。要建立司法建议的审批、变更、撤销、备案及重大司法建议逐级审核等制度。要建立司法建议反馈督促机制。司法建议的承办人员，要及时了解司法建议采纳、落实情况。未引起重视的，要予以督促，也可向其主管部门或领导机关提出意见，力求将建议事项落到实处。要完善司法建议目标管理考评机制。建议将司法建议工作纳入绩效考评范围，作为评优晋升的重要参考，对开展司法建议工作突出的单位和个人，给予表彰奖励。
（课题组成员：徐春建 赵 军 刘思彬 王建平 孙明飞 郑 颖）
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